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美国人权制裁的新动态及其影响 以《全球马格尼茨基人权问责法》为例

2021年10月26日 09:37
 

【编者按】据人民日报旗下《参考消息》网站2020年7月8日报道,英国政府根据其新推出的“全球人权制裁法令2020”及“反洗钱法”等相关法律,对“涉嫌违反和侵犯人权”,涉及来自俄罗斯、沙特阿拉伯、朝鲜和缅甸等国49个个人和团体实施制裁。

该人权制裁法令源于美国《全球马格尼茨基人权问责法》,北京大学国际关系学院教授罗艳华、博士研究生庞林立就此项课题作了深入的研究,原文刊登于《国际政治研究》2019年第3期第9-37页。全文就该法由来、立法过程、出台经过、国际影响等作了详细阐述,颇具参考价值。因篇幅所限,节选其主要内容刊载如下。


美国人权制裁的新动态及其影响

以《全球马格尼茨基人权问责法》为例

2018年10月初发生的“沙特记者卡舒吉事件”一度成为世界舆论的焦点。此案发生后,美国、英国、法国、德国和加拿大等国制裁相关责任人的主要依据——《全球马格尼茨基人权问责法》也因而备受关注。

历史上,美国经常因人权问题对其他国家实施制裁。美国人权制裁的主要方式是经济制裁,制裁的主要对象是目标国政府。但近年来,美国正在尝试实行新的人权制裁方式,其中,2016年12月23日生效的《全球马格尼茨基人权问责法》(The Global Magnitsky Human Rights Accountability Act)(以下简称《问责法》)是美国对人权制裁方式的创新。该法直接针对的制裁对象是目标国侵犯人权的个人,美国将这些人列入黑名单,通过限制其入境美国、冻结其在美资产等方式进行制裁。

这一新版人权问责法是美国通过诉诸国内法对其他国家进行单边强制制裁的体现,同时,也是首次将制裁目标从国家政府转向个人的尝试,反映了美国在人权制裁对象和方式上的变革。这一变革和尝试,突破了现有制裁理论以“国家(制裁国)—国家(目标国)”互动为分析框架的僵化模式,规避了制裁过程中可能产生的“非故意后果”,提高了制裁成功效力,为此后的制裁提供了新样板。


一、《问责法》的由来与特点

《问责法》系由《马格尼茨基人权法》(以下简称《人权法》)发展演变而来,《人权法》的制裁对象是俄罗斯的一些官员,制裁方式是制定和“马格尼茨基案件”相关人员的黑名单,限制其入境美国,冻结其在美资产。

《问责法》则把制裁的对象扩展到全世界所有国家侵犯人权的个人,同时,也把制定个人黑名单的制裁方式推广至全世界。

(一)《问责法》出台的背景

1、《人权法》的由来

《问责法》的前身是《人权法》,其命名源于俄罗斯税务律师谢尔盖•马格尼茨基(Sergei Magnitsky),他是莫斯科菲尔斯通•邓肯律师事务所(Firestone Duncan)的合伙人。

美国之所以在2012年12月通过《人权法》,主要基于他们认定的如下事实:2007年,邓肯律师事务所的客户英国赫密塔吉基金管理公司(Hermitage Capital Management)遭到俄罗斯内政部门的突击搜查,公司的印章和文件被搜查人员带走。

作为律师事务所的合伙人,马格尼茨基接受委托处理解决这一法律事件。2008年夏天,马格尼茨基在对案件进行调查的过程中发现,俄罗斯某些高层官员利用赫密塔吉公司的公章设立空头公司,涉嫌参与了一起高达2.3亿美元的税务欺诈案件。

赫密塔吉公司向俄罗斯政府报告了这一事件,马格尼茨基本人也于同年10月参与作证。然而,马格尼茨基向政府揭露腐败的行为很快遭到报复,2008年11月,马格尼茨基被警方以“参与赫密塔吉公司逃税案件”的罪名逮捕,并在狱中遭受狱警的虐待。

在关押期间,警方试图让马格尼茨基承认参与逃税,但遭到后者拒绝。2009年10月中旬,马格尼茨基在狱中再次作证,指认政府官员参与逃税案件。几天后,赫密塔吉公司逃税案件终于被俄罗斯内政部门提交到法庭,进入司法程序。而马格尼茨基却于2009年11月16日,在监狱遭受八名狱警的暴力殴打致死,年仅37岁。

马格尼茨基的母亲捧着儿子的遗照(照片:美联社).jpg

马格尼茨基母亲手捧儿子的遗照

在马格尼茨基被关押期间,赫密塔吉公司首席执行官英国人W.F.比尔•布劳德(William Felix Bill Browder)一直辗转奔波于英美等地,在海外为马格尼茨基申诉。

布劳德所在的赫密塔吉基金公司也与著名的跨境合作组织“有组织犯罪和腐败报道项目”(OCCRP,Organized Crime and Corruption Reporting Project)合作,致力于追寻2.3亿美元税款的下落。布劳德等人的努力终于使“马格尼茨基案件”引起国际社会的广泛关注。

2013年1月28日,俄罗斯对马格尼茨基及赫密塔吉公司逃税案件进行预审。4月27日,总统普京宣布对造成马格尼茨基死亡原因的调查结果,其结论是:在案件中并未发现相关人员存在过失犯罪行为。

7月11日,莫斯科特维尔法院对逃税案件进行审判,裁定赫密塔吉基金管理公司和马格尼茨基逃税罪名成立,赫密塔吉公司首席执行官比尔•布劳德被缺席审判九年有期徒刑。

在审判进行的同时,赫密塔吉公司对税款流向的追踪也在持续进行。《彭博商业周刊》曾经与赫密塔吉公司合作,对逃税案中税款走向开展了持续调查。根据他们的调查结果显示,2.3亿美元资产中有一半以上流入了瑞士、塞浦路斯、拉脱维亚和立陶宛四国,也有证据表明这笔钱卷入了东欧洗钱案件。

2012年8月,与赫密塔吉公司合作的“有组织犯罪和腐败报道项目”(OCCRP)出具了一份有关对马格尼茨基案件中所有钱款流向的报告。该报告以三家卷入骗税案件的公司银行账户流水为线索,对钱款流动过程中可能涉及的关键人物及金额数量进行汇总。

尽管有此详细报告,但俄罗斯政府并没有据此尽力追查资金的去向,也从未尝试找回这些资金。布劳德在接受采访时表示,“俄罗斯政府之所以包庇那些骗税人,是因为政府官员能从中渔利,其中至少包括一名内阁部长。”

美国对马格尼茨基案件非常关注。2011年7月,美国国务院拟定了俄罗斯有关部门的60人黑名单,认定这些人应当为马格尼茨基的死亡负责,同时拒绝该名单上的人员入境美国。2012年6月,在美国国会参议员本杰明•卡丁(Benjamin Cardin)等人的倡导下,美国参议院高票通过了有关马格尼茨基事件的法案,并于同年11月15日获得国会批准,12月14日,奥巴马签署批准了《马格尼茨基人权法》。

时任总统奥巴马签署马格尼茨基法(照片:美联社).jpg

2012年12月14日,时任美国总统奥巴马签署实施《马格尼茨基人权法》

《人权法》以俄罗斯为明确目标国,以俄罗斯的一些官员为制裁对象。该法重申了美国对所谓“俄罗斯政府侵犯基本人权、危害民众政治经济自由行为的关注”,授权美国总统来制定专门针对涉及马格尼茨基案件及俄罗斯境内侵犯人权行为的官员黑名单,名单上的人员将无法进入美国境内,已签发的签证也将被撤回。同时,美国财政部也被授权冻结名单人员的在美资产。

该法尽管对美国认定的那些俄罗斯侵犯人权的官员进行了严厉惩罚,但也留有后路,即在涉及国家安全利益或与联合国达成相关协定后,美国国务卿有权提请国会搁置对相关人员的处罚。

自法案实施以来,被列入《人权法》黑名单的人数持续上升。截至2017年12月31日,美国财政部公布的马格尼茨基案件相关的黑名单人数增至49人。其中包括俄车臣共和国领导人拉姆赞•卡德罗夫。

2、《人权法》的出台原因

(1)美国作为“人权卫士”的使命感。一直以来,美国自诩为全世界的“人权卫士”,认为自己站在国际道义的制高点,在保护人权方面是世界的榜样,有责任监督和批评其他国家的人权状况。

美国每年都要发布年度人权报告评价对其他国家的人权状况,俄罗斯作为国际社会的重要角色和美国的主要对手,美国对其人权状况一直保持高度关切。因此,当马格尼茨基案件发生,尤其是在马格尼茨基去世后,美国各界都对案件的审理进程给予高度关注。

为表示对该案件的关切并向俄罗斯施加压力,美国国会早在2010年就由参议员麦高文(James P.McGovern)起草了《给予马格尼茨基正义法案》(Justice for Sergei Magnitsky Act of 2010),欲对俄罗斯进行移民制裁和签证制裁。虽然该法案没有获得通过,但可以看作是2012年出台《人权法》的前奏。

(2)马格尼茨基案件的特殊性。在美国,以一个外国人姓名命名的法案并不多见,这说明马格尼茨基案件有其特殊性。

在美国看来,此案与发生在俄罗斯国内的其他贪腐案件相比有两点比较特殊:其一,该案涉案金额高达2.3亿美元,是俄历史上逃税数额之最;其二,作为此案的举报人,马格尼茨基因举报而被虐致死颇具悲情色彩。

美方认为,这些情况暴露了俄罗斯国内存在的问题,不仅有严重的政治贪腐现象,而且在人权保护方面也存在严重缺陷。在该案件的审查过程中,俄罗斯行政与司法部门未能有效保护举报人的安全与人身权利,以莫须有的罪名关押举报者并放任监狱暴力,最终导致举报人被虐致死。

(3)美国对俄罗斯的政策考量。美国对俄罗斯的传统制裁方式的根本目的,是通过与俄罗斯的接触来促使其向民主国家转变,其目标以俄罗斯政府为主,主要寄希望于俄罗斯的政治领导人。

但传统制裁并没有达到理想效果,不仅未能促成俄罗斯政府的转型,也没能赢得俄罗斯民众的支持,还强化了俄强人政治现象,美国的声誉也因此受损。美国意识到传统制裁方式存在弊端,开始寻求对制裁方式进行创新,而马格尼茨基案件恰好提供了这一机遇。

该案件在俄罗斯国内也引起了民众的不满,俄政府对案件的处理结果让民众很失望,一些俄罗斯人开始寄希望于国外力量的干预和介入来制约俄罗斯内部的贪腐现象。俄罗斯民众的这种要求成为美国插手该案的理由,也为美国创新制裁方式和打造良好形象提供了契机,最终促使美国干预该案件并出台《人权法》。

(4)比尔•布劳德的个人努力。马格尼茨基案件的同案被告人——英国人比尔•布劳德的多方奔走是促成该人权法案得以实施的重要因素。在得知马格尼茨基死讯后,布劳德曾与俄罗斯境内的人权组织“莫斯科赫尔辛基组织”(Moscow Helsinki Group)合作向俄罗斯政府请愿,要求严惩内政部官员的“谋杀行为”,然而该请愿最终被政府回绝,理由是“未发现违法行为”。俄境内其他个人或媒体有关马案的议论也遭禁声。无奈之下,布劳德转为向国外求助。

2010年4月,布劳德前往华盛顿向美国国务院游说,然而,美国务院对此并不感兴趣,只是将马格尼茨基的名字添加在人权报告中,并未采取进一步行动。游说失败后,布劳德将该案情况递交到美国赫尔辛基委员会(US Helsinki Commission),引起了民主党参议员本杰明•卡丁(Benjamin Louis Cardin)的关注。卡丁将该案详情写信告知了时任国务卿希拉里,要求其制裁俄罗斯的60名官员及其家属,但这一要求同样遭到拒绝。

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左:民主党参议员本杰明•卡丁,右:共和党参议员麦凯恩

此后,布劳德又前往汤姆•兰托斯人权委员会游说,得到委员会主席麦凯恩(John Sidney McCain)的支持。同时,布劳德与人权观察组织及保护记者委员会的代表进行沟通和宣传,使该案赢得广泛的舆论关注。

2010年10月,由麦高文起草的《给予马格尼茨基正义法案》递交到美国参议院,本杰明•卡丁也在该法案后面附上了自己的申请与相关文件,标志着马格尼茨基案件正式引起美国官方的关注,并走上立法的程序。

在美国取得阶段性成果后,布劳德又前往欧盟申诉,于2010年12月促成欧洲议会对俄罗斯的制裁。此后,布劳德还在促使《人权法》扩展升级,以及促成欧洲进一步加强对俄罗斯制裁中发挥了重要作用。

(二)《问责法》的出台与实施

1.《问责法》生效实施的现状。在《人权法》的基础上,美国致力于把新的人权制裁方式推广至全世界。2015年12月17日,美国参议院高票通过《全球马格尼茨基人权问责法》,2016年12月23日,该法经时任总统奥巴马签署后生效。

相比较《人权法》,《问责法》针对的范围由俄罗斯扩展到全球。该法授权美国政府制裁全球的人权侵犯者和贪腐者,主要通过取消被制裁者领取美国签证的资格、撤销已有美国签证、冻结其在美资产、禁止其资产在美国境内交易等方式,对侵犯人权的政府官员进行制裁。

具体执行这一法案的机构是美国务院下属的民主、人权和劳工局。此外,该法还单独设置一条备用的国会通道,以防范总统不作为。

2017年12月20日,时任总统特朗普签发了《冻结涉及严重侵害人权及腐败的人员财产行政命令》(Blocking the Property of Persons Involved in Serious Human Rights Abuse and Corruption)(13818号),并首次公布了依据《问责法》所确定的制裁名单。

这份制裁名单包含了来自南苏丹、冈比亚、俄罗斯、刚果、危地马拉、乌兹别克斯坦等国共计15名涉及贪腐和人权侵害的官员。此外,还有37个与被制裁人员存在密切关联的实体也被列入名单中。

2018年以来,《问责法》的实施又有一些新的进展。从名单来看,2018年6月后,黑名单更新频度一度加快。如2018年6月12日更新了两名官员(一名哥伦比亚官员,一名多米尼加共和国官员)和五家实体制裁名单;6月15日,公布了14家实体制裁名单;7月5日,更新了三名官员(均来自尼加拉瓜)的制裁名单;8月1日,土耳其司法部长阿卜杜勒哈米德•古尔(Abdulamit Gul)和内政部长苏莱曼•索伊卢(Suleyman Soylu)被列入制裁名单;8月17日,四名缅甸军人及边界保卫将领及两家实体被列入名单;11月2日,土耳其司法部长阿卜杜勒哈米德•古尔和内政部长苏莱曼•索伊卢被从名单中移除;11月15日,又新增了17名沙特阿拉伯官员的名单,这些人均被认为与沙特记者卡舒吉案件有关。

截至2019年4月12日,《问责法》黑名单上的外国官员数量已增至41名,经济实体数量上升至58个。

从规则细化来看,为有效推进《问责法》的执行,2018年6月29日,美财政部下属的外国资产控制办公室(OFAC)印发了《全球马格尼茨基制裁条例》(Global Magnitsky Sanctions Regulations)。该文件是对《问责法》和13818号行政令的补充规定,对行政令中制裁对象、冻结财产、救济等内容都作出了更为详尽的解释。

有关制裁措施的这些细化条例使得《问责法》的实施更具有可操作性,同时表明了美国将继续并长期执行这一法律的意志。

2.《问责法》出台的深层次因素。

从《人权法》到《问责法》,四年时间实现了从针对俄罗斯单一国家的人权制裁法扩展升级为针对世界范围的人权制裁法的转变。其制裁方式和直接制裁对象也较传统的人权制裁发生了很大的变化。对美国来说,究竟是什么原因促成了这一转变?

(1)反腐败与人权保护被紧密地联系在一起。经济全球化时代不可避免地出现了腐败全球化现象,一些国家的贪腐者在本国违法聚敛资金,而后通过转移财产、出国消费及海外洗钱等行为将赃款转移到境外,以逃避国内监管与法律制裁。近些年来,美国逐渐成为贪腐官员移民、销赃和消费的集中地,因而打击贪腐已经成为美国对外政策领域格外关注的内容。

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与此同时,国际社会在反腐败领域的各种努力也促使美国采取更多行动。早在2003年10月,《联合国反腐败公约》就在联大会议上获得通过,并于2005年12月14日正式生效。该条约是联合国历史上通过的第一项指导国际反腐败斗争的法律文件,对各国加强国内的反腐行动、提高反腐成效、促进反腐国际合作具有重要意义。美国于2003年12月9日签署了该公约,并于2006年10月30日批准了公约。

在全球反腐败立法方面,美国是比较积极的。2014年,奥巴马政府通过《美国全球反腐败议程》,将腐败行为认定为危害本国及同盟国安全的重要威胁,这一议程也明确,“阻止美国立法和金融体系被参与腐败或洗钱过程的人所利用”。

《问责法》事实上是继承了2014年反腐败议程的核心思想,将美国从与贪腐者的潜在联系中解脱出来,从而切断贪腐者的经济支撑以维护其所在国的人权。

(2)美国尝试在全球范围内创新制裁方式。美国以前的人权制裁对象主要是目标国政府。《人权法》开始尝试把俄罗斯侵犯人权的个人作为人权制裁的直接对象,《问责法》则试图在全球范围内将其他国家侵犯人权的个人作为人权制裁的直接对象。事实上,这是让侵犯人权的个人为其行为承担责任。从美国目前公布的黑名单来看,这些个人主要是制裁目标国的官员。

以目标国政府中的个人作为直接制裁对象可以起到震慑和预防作用,警告目标国政府重视国内目前存在的人权问题,积极改善现有人权状况以实现该国在国际人权条约方面所做出的承诺。

来自美国的针对性制裁可能成为悬在这些官员头顶上的“达摩克利斯之剑”,促使他们谨慎行使手中的权力,避免侵犯人权的罪行再次发生;同时,制裁也是对目标国政府中其他官员的一个提醒,预防他们重蹈覆辙。

从某种意义上观察,对他国的个人进行人权制裁事实上是将“球”踢给目标国本身:在面对美国制裁时,目标国要么保护被制裁的官员,从而招致他国的批评;要么借此认真调查,处理这些涉嫌侵犯人权和贪腐的官员。

此外,这种针对个人的制裁方式也为国与国之间的关系留有余地。换言之,虽然目标国中的某些政府官员受到制裁,但政府间正常的经济贸易和文化交流等并不会受到严重影响,美国的国家利益也不会受到损害。

同时,两部法律均留有后路。即,可以国家紧急利益需要为由予以撤销,使得两部法律的执行不致严重影响美国的对外关系。此外,《问责法》针对的范围是全世界所有国家,不明确指向任何一个国家,实施过程中不可避免地会出现具有选择性,形成双重标准的现象。

从目前情况来看,在法案审批期间争论最为激烈的一些国家的官员并未出现在名单上,这是否意味着美国在现阶段不愿意激怒这些国家而在人权问题上做出了妥协?还有待进一步观察。

另外,《问责法》在确立制裁人员名单方面似乎也存在某种漏洞。该法将确定被制裁对象的权力交给美国总统,而按照现有的操作流程,美国对制裁名单的确定大多数来源于非政府组织,而其信息来源又主要是身在美国的其他国家政治流亡者,在没有进行充分调查的基础上贸然确定罪名是欠妥的。虽然该法保留了救济渠道,但如果最终证实事实有误,则会大大影响其权威性。

二、实施《问责法》的后续影响

《问责法》实施以来只有两年多时间,对其进行系统评估还为时过早。但到目前为止,《问责法》的实施显然产生了重要的国际影响,并实现了美国的一些既定制裁目标。

(一)对相关国家和地区的影响

1.对美国“人权卫士”形象的影响。美国实施人权制裁的目标之一是提高自身的地位和声誉。在美国看来,这一目标已得到一定程度的实现。

《人权法》和《问责法》使美国在对外关系中干涉他国内部事务有了新的国内法律依据,这是美国处理涉外人权问题的新式武器,也是惩罚美国认定的“人权侵犯者”的新型制裁手段。有了这一依据和手段,美国在介入他国的人权事务时更有底气,处理手段也有了更多的选择。

两部人权法出台后,在一定程度上使得美国的“人权卫士”形象有所提升。以美国在俄罗斯的形象为例,《人权法》的出台确实在一定程度上改善了俄罗斯民众心中的美国形象。该法公布不久,据来自勒瓦达中心的民调显示,有39%的俄罗斯民众对2012年《人权法》的通过表示支持,创下了历史新高。根据俄罗斯莫斯科回声电台(听众大多为自由派人士)的统计,有95.5%的听众对人权法案表示支持,只有4.5%的听众表示反对。如此之高的支持率还是说明一些问题的。

特朗普刚上台时,有很多学者担心其很难坚持落实奥巴马推行的这一人权政策,但事实证明,这一法案并未随着美国政府的换届而搁浅。特朗普上台后对实施法案做出了明确表态。

2017年4月20日,特朗普就《问责法》的落实情况致信美国国会,并提交了落实情况报告。特朗普在信中说,这份报告表明,本届美国政府对该法的支持及对其全面、有力执行的承诺。“正如报告所述,我的执政团队积极辨识该法所要求的(侵犯人权的)个人和实体,并搜集必要相关证据。在未来几周到几个月里,各联邦机构将开展全面的跨部门审查行动,确保对人权侵犯者和腐败者进行追责。”

2017年6月20日,美国财政部发布了一些基于现有制裁项目并与侵犯人权和腐败问题有关的指示,12月,首次公布了依据《问责法》制定的制裁名单。2018年6月29日,美国财政部印发了《全球马格尼茨基制裁条例》,这些举措都表明《问责法》在稳步实施,而且制裁对象有逐步扩大的趋势,特朗普政府对执行该法的态度是非常坚定的。

2.对俄美关系的影响。从《人权法》到《问责法》,美国对俄罗斯实施人权制裁的主要目标是迫使俄罗斯进行政治变革,促使俄罗斯改变现有政策。但美国的这一目标并没有实现。

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这一制裁对俄罗斯并没有造成实质性影响,但对俄美关系造成了非常负面的影响。由于俄罗斯对马格尼茨基案件有自己完全不同的解释,因而,俄罗斯对美国通过这两个法案并进行人权制裁的做法表示坚决反对。

《人权法》出台后,俄罗斯的反应可谓“以眼还眼,以牙还牙”。作为报复,2012年12月26日,俄罗斯联邦委员会(议会上院)以143票全票赞成通过《迪玛•雅科夫列夫法案》(Dima Yakovlev Law),尽管该法主要针对的是美俄之间儿童收养协议暴露出来的问题,但由于颁布的主要目的是回应美国对俄罗斯人权问题的批评,且对美制裁方式类似于《人权法》,因而也被称为《反马格尼茨基人权法》。

这一法案的主要内容包括:禁止美国公民收养俄罗斯儿童,废除俄美2011年7月签署的收养协议,禁止对俄公民实施过犯罪、参与非法剥夺俄公民自由或对俄公民进行过不公正审判的美国人入境,并查封他们在俄的金融资产。被禁止入境俄罗斯的美国公民名单将由外交部门制定,联邦委员会、政党、俄联邦人权代表可以对“黑名单”提出建议。

俄方认为,美方制定法律阻止所谓犯有侵犯人权罪的俄罗斯人入境是不可接受的干涉其内政的行为。在《人权法》通过后,美国每次公布或扩大制裁名单时,俄罗斯也会做出相应的反应。自《人权法》正式生效,一直到特朗普上台前,其间美财政部每一次更新黑名单,俄罗斯也会于同一时间公布一份同等人数的黑名单。

2013年1月18日,俄罗斯根据《反马格尼茨基人权法》,将60名美国官员列入黑名单。2013年4月12日,美方更新了一份与《人权法》相关的黑名单,有18名俄公民入榜,次日,俄方也公布了一份相应的黑名单,也有18名美国公民入榜。2016年2月1日,美方扩大黑名单,再将5名俄官员列入其中;2月2日,俄方也相应将5名美国人列入黑名单。

2017年1月9日,美国财政部根据《人权法》将5名俄官员列入黑名单,而俄方并未对此采取报复性回应。普京在接受采访时表示,期待特朗普上台后恢复俄美双边关系。

2016年12月,奥巴马签署《问责法》后,俄方的反应是一如既往的反对和谴责。俄外交部发言人明确批评了这一法案,认为它将损坏美国同全世界的关系,指出把人权作为借口来对自己不喜欢的国家施加压力是华盛顿的传统。

就俄罗斯而言,对美国进行这种反击的象征意义远大于实际意义。尤其是2014年美俄因乌克兰问题大打“制裁战”后,制裁本身的惩治意味已经大大降低,而政治属性日益明显。

美俄双方的被制裁者都将被列入黑名单视为类似获得奥斯卡奖一样的荣耀,可见制裁本身已经偏离了惩罚和警示的初衷,甚至成为了两国之间的一场闹剧。这主要是由于美国对俄罗斯立场的强硬程度出现误判,试图通过外部施压的方式迫使俄罗斯做出让步是很难奏效的。

多年来,美俄关系问题重重,俄罗斯已经适应了各种外来压力,并形成了一套应对方式。因此,不论美国提出的制裁措施如何苛刻,都很难对俄罗斯带来实质性的伤害。

特朗普上台后,美俄关系更加扑朔迷离。美国政府一方面继续实施这两部法律,同时又尽可能避免激怒俄罗斯。美国务院高级官员曾表示,尽管制裁名单扩大,但美国政府“致力于与俄罗斯维持稳定和富有成效的关系”。而克里姆林宫发言人对此的回应是,美国的制裁政策不可接受,国家杜马将会尽快通过反制法案。

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虽然双方围绕人权问责法的矛盾仍然存在,但也经常被美俄之间存在的诸如叙利亚问题、“通俄门”等其他问题所掩盖,未来美俄之间围绕制裁名单的争斗还可能会伴随着制裁名单的定期公布而阶段性暴发。

3.对欧洲和加拿大的影响。美国利用《人权法》和《问责法》进行人权制裁的目标之一,是影响现有国际人权治理体系的架构和人权规范的制定。实现这种影响的手段就包括把美国的这些国内法律推广出去,让其他国家接受和效仿。

随着效仿美国法律的国家越来越多,美国改变现有国际人权治理架构和人权规范的目的就可逐步实现。从目前来看,美国的这一目标已经得到了一定程度的实现,这两部法律的“欧洲版”和“加拿大版”已经出台并实施。

美国出台的这两部人权制裁法在黑金流入较严重的欧洲地区也产生了强烈反响。《人权法》通过后,欧洲国家就是否需要同样的法律进行了大讨论。与美国当初通过该法的鲜少争论不同,欧洲的每个国家对《人权法》有其自己的解读,同时就是否需要冻结名单上官员的财产也有不同意见。

对于一些受债务危机影响较重的国家而言,禁止大批来自俄罗斯的资金流入金融体系,以及冻结相关财产对本国的经济而言有很大负面影响。本身脆弱的经济状况很容易导致这些国家在考虑对俄制裁过程中有所摇摆,爱尔兰共和国就是此类国家的代表。

在爱尔兰议会审核本国类似法案的过程中,驻爱尔兰俄罗斯大使曾写信以俄—爱两国关系威胁爱尔兰议会立法,这一干涉导致爱尔兰最终推出的法案与初衷相去甚远。然而,爱尔兰的选择终究是个案,在欧洲不具代表性。英国国会议员、保守党成员多米尼克•拉伯(Dominic Raab)在接受采访时指出,爱尔兰的案例更多是由于其国情原因,俄罗斯的威胁并不能伤害欧洲主要国家的根本利益。

同时,在欧洲推行《人权法》具有“多米诺骨牌效应”,英国等大国愿意担起领头羊的角色,这些国家的示范效应不仅会鼓舞那些正处于犹豫中的国家转变态度,同时,也会给不愿推行法案的国家施加压力,从而最终促成《人权法》在欧洲地区的推行。

是否推行《人权法》是对欧盟的一大挑战。虽然欧盟有较健全的人权机制和积极的人权追求,但欧盟也经过了对人权追求和经济利益的反复权衡。经过一番激烈争论,2014年3月18日,欧洲议会以53票赞成,1票反对,2票弃权通过了欧洲版的《人权法》。该法规定将在欧盟内部建立统一的黑名单,以禁止相关人物入境并冻结他们的资产,同时,2012年《人权法》中被列入黑名单的俄罗斯官员也将同时进入欧盟黑名单。

2016年12月,《问责法》在美国签署生效后,其对欧洲的影响仍在继续。

作为对《问责法》的回应,2017年2月21日,英国下议院通过了《英国马格尼茨基制裁立法》(The UK Magnitsky Sanctions legislation),将其作为《英国刑事财政法案》(UK Criminal Finances Bill)的一部分。

它允许英国政府冻结人权侵犯者在英国的资产。英国是第二个通过这类立法的国家,第一个通过这种立法的欧洲国家是爱沙尼亚。2016年12月8日,爱沙尼亚通过法律禁止外国的人权侵犯者进入自己的国家。

2018年5月,英国通过《马格尼茨基修正案》。2018年10月12日,英国官员宣布正在根据《马格尼茨基修正案》起草“卡舒吉案件”中的制裁人员名单。11月30日,英国首相办公室公布消息称,首相特蕾莎•梅将与沙特王储就如何避免未来再发生此类谋杀案进行谈话。

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2018年10月25日,欧洲议会通过一个不具约束力的法案谴责杀害卡舒吉的行为,并且要求欧盟国家对沙特阿拉伯采取武器禁运作为回应。11月19日,德国外长宣布将18名沙特国籍人员列入禁止入境名单,范围包括了26个申根国家,英国未被列入其中,基于隐私保护原则,18人名单并未公布。法国官员宣布将与德国等欧盟同伴一起对18名沙特国籍人员进行制裁,同时呼吁欧盟国家建立制裁机制以避免未来再次发生此类严重危害人权的恶性事件。

类似法案也同样在加拿大落地生根。2017年10月18日,加拿大总督朱莉•佩耶特(Julie Payette)批准通过了S-226号法案——《给予外国腐败官员受害者正义法》(the Justice for Victims of Corrupt Foreign Official Act),也被称为加拿大版《人权法》。该法的出台使加拿大成为继美国、爱沙尼亚和英国之后第四个通过以马格尼茨基命名的法律的国家。

加拿大这一法律的出台受到国内民众的欢迎,被盛赞为“德政的有力展示”。2018年11月29日,加拿大宣布依据《马格尼茨基法》对17名沙特国籍人员进行制裁,包括财产冻结和旅行禁令,这17人与美国公布的名单一致,被认定应当为卡舒吉死亡案件负责。

(二)对全球人权治理的影响

人权领域是全球治理的一个重要领域。全球治理的主体包括政府间国际组织(如联合国)、主权国家和作为公民社会代表的非政府组织等。美国作为主权国家有参与全球人权治理的权利。事实上,美国一直在通过自己特有的方式积极参与并影响全球人权治理,尽管美国采用的方式并没有得到很多国家的认同,甚至遭到其他国家谴责。

如前所述,美国进行人权制裁的目标之一是影响现有国际人权治理体系的架构和人权规范的制定,在《问责法》出台后,美国希望利用这一美国国内法律来影响全球人权治理。之所以在法案的命名中使用了“全球”的字眼,本意上是想明确法案针对全球范围的贪腐者和人权侵犯者。

虽然这种方式饱受争议,但确实体现了美国通过这一法律在全球范围内进行人权问责以惩治贪腐者和人权侵犯者的设想,这可以被看作是美国进行全球人权治理的一种方式。

一直以来,美国参与全球人权治理的特点,就是把自己的人权标准作为国际人权标准,以自己的国内法作为制裁其他国家的重要依据。美国相信自己拥有最高的人权标准和最佳的人权保护实践,因而,在追求普遍人权标准方面,美国应当成为其他国家的样板。

在参与国际人权活动的过程中,美国一向表现得我行我素。在联合国人权理事会设立初期,美国小布什政府就以人权理事会敌视以色列为由,拒绝竞选人权理事会成员国,直到2009年奥巴马执政美国才愿意参选。2018年6月19日,美国又宣布退出联合国人权理事会,理由是人权理事会对以色列“存在偏见”及“无法有效保护人权”。

美国的这一做法标志着其在一定程度上已经自动退出了现有的全球人权治理架构。美国之所以这么“任性”,是因为它自认为有更好、更有效的手段来影响全球人权治理,而《问责法》就是它影响全球人权治理的一个重要手段。从目前来看,美国通过这一法案影响全球人权治理已经实现了一些既定目标。

1.新型人权制裁方式具有国际震慑力。如前所述,人权制裁作为强制手段的一个目标就是希望通过制裁产生威慑作用,警告其他与被制裁国存在相似行为的国家和人员可能出现的下场,以阻止类似行为的再次发生。

从目前来看,《问责法》的震慑作用还是客观存在的。通过对美国的《问责法》和欧洲及加拿大等国家和地区通过的类似法律进行研究,可以发现,世界范围内正在逐渐形成一个多边参与的人权制裁体系,这一体系不针对特定国家,但对所有侵犯人权的官员都同样适用,并且通过这类法律的国家大多为贪腐财产流入国(如美国、加拿大、欧洲国家等),因而具有广泛的威慑效力。某些人如果有相关劣迹,不仅入境美国会被拒签、在美国的资产会被冻结,在其他地区也可能面临相同的制裁。

相比于2012年《人权法》仅限于美国与俄罗斯之间而言,随着有关人权制裁的法律在美国以外的其他国家相继问世,被制裁者潜在受限制的财产数额和行动范围都有所扩大。

同时,将个人和所有相关联公司共同列入黑名单,这实际切断了官员转移财产的渠道,变相提高了被制裁官员对制裁国的依赖程度及潜在的损失。从国内视角来看,上黑名单对某些政治人物来说是一种“抹黑”,会影响其在国内外的个人形象,在潜移默化中动摇其政治根基,这些因素都大大提高了制裁的成功率,从而达到在世界范围内约束一些人的腐败行为和侵犯人权行为的目标。

2.新型人权制裁方式可一定程度上规避道德后果。《问责法》的实施是美国对新型人权制裁方式的尝试,可以看作是新形式的“聪明制裁”。

以个人为目标的人权制裁方式不仅有效打击了政府官员贪腐及侵犯人权的行为,还避免了以国家为目标进行制裁所导致的人道主义灾难,体现了当前各国所追求的“聪明制裁”理念。

尽管俄罗斯对此类制裁方式表达了强烈抗议,并在其通过的针锋相对的法案中也采取同样以个人为目标的制裁方式,这其实是对此类制裁方式效力的变相承认。在未来一段时间内,以个人为目标的人权制裁很有可能被越来越多的国家所接受,并最终落实到立法层面。

3.美国人权治理理念的变化为全球人权治理提出了新课题。《问责法》某种程度上体现了美国人权治理理念的变化,主要体现在三个方面:

首先,《问责法》及其前身首次将反腐和人权结合在一起,使人们认识到反腐败本身也是保护人权的一部分;

其次,《问责法》一定程度上弥补了现有国际人权法对侵犯人权者管辖力有限的困境,提供了一条区别于司法审判的新路径。虽然这条新路径以补充作用为主,无法替代司法审判的位置,很多受害者家属也表示尽管很满意在制裁名单上看到贪腐者的名字,但更愿意目睹他们接受法律审判;

最后,《问责法》厘清了经济交易与人权保护的关联,该法规定与贪腐者有关联的公司也是潜在制裁对象,对个人和公司同时进行制裁不仅是对政府高官的威慑,也是对经济从业者的警告,要求其在从事经济活动中避免与人权侵犯者合作,避免加入贪腐的利益链条,推动人权保护理念向经济领域延伸。这在一定程度上也使得该法具有更强的震慑力。

  

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由教育部主管、北京大学主办、北大国际关系学院编辑的《国际政治研究》系中文核心期刊(政治学类)、中国人文社会科学核心期刊、中文社会科学引文索引(CSSCI)来源期刊;由原中共中央政治局委员、原国务委员、国务院原副总理、外交部前部长钱其琛题写刊名。